Pitkäikäinen turva – Strateginen varovaisuus edellyttää Suomen suunnanmuutosta
Kuusi vuotta ennen Venäjän hyökkäystä Ukrainaan saatiin valmiiksi kirjallinen arvio, jonka Suomen ulkoministeriö oli tilannut neljältä tekijältä Suomen mahdollisen Nato-jäsenyyden vaikutuksista.*
Sen loppupäätelmissä todettiin seuraavaa: ”– – (päätös liittyä) Pohjois-Atlantin liittoon ja sitoutua sen viidennen artiklan mukaiseen kollektiiviseen puolustukseen edustaisi suunnanmuutosta, joka muuttaisi täysin Suomen turvallisuuspolitiikan ja erityisesti maan suhteen Venäjään. – – Siirtymä olisi – – yhtä merkittävä – – kuin Ruotsin päätös ryhtyä puolueettomaksi maaksi noin parisataa vuotta sitten tai Puolan liittyminen Natoon 90-luvun loppupuolella. Nämä olivat kauaskantoisia päätöksiä.” Toisin sanoen Suomen Nato-jäsenyys edellyttäisi syvällistä ja merkittävää muutosta Suomen strategisessa ympäristössä.
Helsingistä katsottuna tällainen muutos oli jo havaittavissa vuonna 2016, mutta se ei ollut vielä merkittävä. Euroopan vetovoima oli saanut Suomen liittymään Euroopan unioniin vuonna 1995 sen jälkeen, kun Suomi oli poistanut viimeisetkin toisesta maailmansodasta aiheutuneet suvereniteetin rajoitukset. Se oli luopunut puolueettomuudesta ja sotilaallisesta liittoutumattomuudesta EU:n yhdentymisen syventyessä erityisesti Lissabonin sopimuksen ja sen 42.7 artiklan (keskinäisen avunannon velvoite) myötä. Suomen yhteistyö Naton kanssa syveni. Venäjällä oli yhä heikompi rooli Suomen poliittisen ja taloudellisen elämän kaikilla osa-alueilla lukuun ottamatta mahdollisia turvallisuushuolia, joita olisi hallittava huolellisesti.
Suomesta oli tullut strategisesti länsimaa. Se päätti olla käyttämättä mahdollisuutta liittyä Natoon, mutta piti tämän option kuitenkin avoimena. Vuonna 2016 näytti siltä, että Venäjällä olisi syytä ylläpitää tätä vallitsevaa tilannetta pikemmin kuin horjuttaa sitä huolimatta havainnosta, että Venäjä oli ”dynaaminen ja tyytymätön voima”.
Euroopan itsemääräämisoikeudella ei ollut Venäjälle minkäänlaista merkitystä.
Tämä oletus osoittautui vääräksi joulukuussa 2021. Venäjä esitti kaksi sopimusluonnosta, joista kävi selvästi ilmi, että Suomi ei ollut enää venäläisen revisionismin ulkopuolella. Sopimusluonnokset oli osoitettu Washingtonille ja Natolle, mikä tarkoitti, että Euroopan itsemääräämisoikeudella ei ollut Venäjälle minkäänlaista merkitystä. Luonnoksissa käytetty kieli oli vieläkin tylympää: Nato ei saisi ottaa uusia jäseniä, ja sen olisi luovuttava avoimien ovien politiikastaan. Tämä haastoi Suomen politiikan pitää Nato-optio avoimena. Vuoden 2022 uudenvuodenpuheessaan presidentti Sauli Niinistö kutsui näitä tekstejä ”ukaaseiksi”. Ainoana lohtuna oli se, että Venäjän revisionismi näki Euroopan kokonaisuutena, joten Suomi ei ollut yksin ahdingossa.
Pian tämän diplomaattisen hyökkäyksen jälkeen Venäjä hyökkäsi Ukrainaan, joka ei ole Naton jäsen ja jolla on suunnilleen yhtä pitkä raja Venäjän kanssa (1 581 km) kuin Suomella (1 340 km). Venäjä käynnisti suurimman sotilasoperaation Euroopassa sitten toisen maailmansodan. Ennennäkemätön väkivalta muutti Venäjän ja EU- ja Nato-maiden välistä suhdetta.
Se oli merkittävä muutos. Suomelle ilmoitettiin, että myös Suomi oli Moskovan aktivismin kohteena. Se ei myöskään voinut luottaa siihen, että Lissabonin sopimuksen 42.7 artikla antaisi uskottavat turvatakuut, koska EU:n jäsenvaltiot eivät ole yksimielisiä sen merkityksestä. EU:n toimielimillä ei ole merkittäviä puolustusvalmiuksia.
Strateginen varovaisuus, joka on erittäin tärkeää Suomen kaltaiselle haavoittuvassa asemassa olevalle keskikokoiselle Euroopan maalle, oli muuttanut muotoaan kolmannen kerran 75 vuoden aikana. Kylmän sodan aikana Suomi oli kehittänyt Paasikiven periaatteisiin pohjautuvan politiikan. Kylmän sodan jälkeisenä aikana (1991–2021) Suomi valitsi eurooppalaisuuden ja lähentymisen Naton kanssa, mutta kiinnitti samalla asiaankuuluvaa huomiota Venäjän turvallisuushuoliin. Nyt strateginen varovaisuus edellyttää jälleen suunnanmuutosta – samantapaista valintaa kuin Varsovan liiton jäsenet tekivät Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen.
Vuoden 2016 arvioinnin loppusanoissa todetaan, että ”mahdollisuus hakea jäsenyyttä [on] väline hallita sitä geopoliittista dilemmaa, jonka vaikeasti ennustettava naapurimaa aiheuttaa”. Tämän arvaamattomuuden vakavat seuraukset ovat nyt ilmeisiä, ja keino on käytettävissä. Venäjän revisionismi on pitkäaikainen piirre, ei ohimenevä ilmiö.
Suomen Nato-jäsenyyden ajoitus
Kun Suomi pohtii Nato-jäsenyyttä, päätösten ajoitus on olennaista ja päätöksiin liittyy pääasiassa viisi toimijaa.
Suomi. Nato-jäsenyyden kaltaisen merkittävän muutoksen harkitsemista ei voida kiirehtiä demokraattisen keskustelun ja päätöksenteon kannalta Suomessa. Suomen instituutiot ovat vankkoja ja luotettavia, ja turvallisuuteen ja puolustukseen liittyvät kysymykset ovat kansalaisille tuttuja. Siksi päätöksenteko tällä alueella on yleensä tehokasta. Jos Venäjän ja Ukrainan tilanne pahenee entisestään, houkutus nopeuttaa jäsenyysprosessia voi kasvaa, mutta myös tällaisen päätöksen tulisi perustua avoimeen ja läpinäkyvään keskusteluun.
On erittäin tärkeää, että Suomi ei jää yksin strategiseen katveeseen.
Suomen poliittisten ja institutionaalisten piirteiden vuoksi olisi kuitenkin yllättävää, jos keskustelun valmistelu ja itse keskustelu sekä sen perusteella tehtävät selkeät ja harkitut johtopäätökset veisivät muutamaa kuukautta kauemmin.
Ruotsi. Strategisesti olisi toivottavaa, että sekä Suomi että Ruotsi päättäisivät hakea Nato-jäsenyyttä, mieluiten samaan aikaan. Suomen tai Ruotsin yksin toimiminen olisi selvästi huonompi vaihtoehto kuin yhdessä liittyminen: samanaikaisen jäsenyyden poliittiset, strategiset ja toiminnalliset hyödyt ovat ilmeiset.
Yksin toimimisen mahdolliset haitat kohdistuisivat kuitenkin vain kyseiseen maahan. Jos vain Ruotsi päättäisi liittyä, Suomesta tulisi ainoa Pohjoismaa ja Itämeren alueen maa, johon ei sovellettaisi 5. artiklaa. Suomi olisi ainoa maa, joka joutuisi Venäjän erityisen ja mahdollisesti epämiellyttävän huomion kohteeksi.
Siksi on erittäin tärkeää, että Suomi ei jää yksin strategiseen katveeseen.
Jos vain Suomi päättäisi liittyä Natoon, tilanne olisi erilainen, koska 5. artiklan strategiset hyödyt koskisivat Suomea. Sotilaallisesti Suomen puolustus olisi varmistettava vaikeammissa olosuhteissa kuin tilanteessa, jossa myös Ruotsi olisi Naton jäsen. Nato-liittolaisten vahvistuksia ei välttämättä voitaisi käyttää Ruotsin maaperällä, jos Ruotsi ei olisi Natossa. Koska tilanne on kuitenkin jo nyt tällainen, kyseessä olisi menetetty mahdollisuus pikemmin kuin todellinen menetys.
Siksi Suomi voisi liittyä Natoon odottamatta Ruotsin päätöstä.
NATO. Nykyisissä dramaattisissa strategisissa olosuhteissa lyhyellä jäsenyysprosessilla on ilmeisiä hyötyjä. Jos Nato-sopimus neuvotellaan ja ratifioidaan pikaisesti, 5. artiklaa voidaan alkaa soveltaa viipymättä. Tätä helpottaisi merkittävästi se, että Suomen puolustuskyky voitaisiin liittää suurelta osin Natoon: neuvottelut olisivat todennäköisesti nopeita.
Nopea prosessi voitaisiin viedä niin pitkälle, että jotkin tai kaikki Naton nykyiset jäsenet voisivat antaa viidennen artiklan mukaiset takuut jo ennen liittymissopimuksen ratifiointia. Tämä voisi kuitenkin kääntyä tarkoitustaan vastaan, jos se tulkitaan varmuudeksi ratifiointiprosessin tuloksesta. Näin tähän vaihtoehtoon suhtauduttiin vuonna 2016, ja siihen tulisi suhtautua varovaisesti myös nykyisissä olosuhteissa.
Tavoite on suoja Venäjän tapahtumista johtuvien vaarojen ja epävarmuustekijöiden varalta.
Venäjä. Siitä lähtien, kun Nato alkoi laajentua 12 perustajajäsenen liitosta nykyiseksi 30 jäsenen liitoksi, Neuvostoliiton ja Venäjän asenteet ovat noudattaneet samaa kaavaa: vastustus, johon voi liittyä myös uhkailua – vastatoimet (esim. Varsovan liitto vuonna 1955) – vastahakoinen hyväksyntä. Suomi ei ole poikkeus. Heinäkuussa 2016, muutama viikko arvion julkistamisen jälkeen, presidentti Putin totesi, että jos Suomi liittyisi Natoon, Venäjä kunnioittaisi päätöstä mutta ryhtyisi myös vastatoimiin. Sittemmin tyytymättömyyden taso on noussut merkittävästi: maaliskuussa 2022 Venäjän ulkoministeriö totesi, että ”Suomen ja Ruotsin liittymisellä Natoon – – olisi vakavia sotilaallisia ja poliittisia seurauksia”.
Näihin uhkiin on suhtauduttava vakavasti. Niiden olemassaolo puoltaa liittymistä, kun Venäjän armeija vielä toipuu hyökkäyksestä Ukrainaan. Kreml ei ole esittänyt vastaavaa oikeutusta sotatoimille edes silloin, kun panokset olivat korkeimmillaan uudelleen varustautuvan Länsi-Saksan liittyessä Natoon vuonna 1955. Kreml uhkasi sodalla seuraavina vuosina Berliinin kriisien aikana, mikä osoittaa, missä Moskovan painopisteet tuolloin olivat: Naton laajentuminen oli toisarvoista.
Suomi voisi muiden maiden – etenkin Tanskan ja Norjan – tavoin mukauttaa mahdollista Nato-jäsenyyttään niin, että se lievittää jännitteitä Moskovan kanssa. Norjan tapauksessa tämä tarkoittaa, että Norjassa ei ole ydinaseita eikä pysyviä ulkomaisia joukkoja. Vain Finmarkissa on rajallinen määrä joukkoja.
Rauhanomainen muutos vuosina 1989–1991 oli historiallinen poikkeus, ei vallitseva tila.
Yhdysvallat. Vuonna 2016 Kiinan nousu Yhdysvaltojen tasavertaiseksi kilpailijaksi ymmärrettiin jo hyvin, kuten myös riski siitä, että Aasian ja Tyynenmeren alue vie yhä enemmän Yhdysvaltojen huomiota ja energiaa. Ei ollut kuitenkaan mitään syytä olettaa, että Yhdysvallat voisi vetäytyä Nato-sitoumuksestaan. Donald Trumpin valinta presidentiksi teki tästä mahdollisuudesta todellisen, vaikka hänen kautensa päättyi ennen kuin peruuttamatonta vahinkoa pääsi syntymään. Nykyinen kongressi tukee Natoa. Trumpilaisuuden uusi nousu ja indopasifisen alueen kilpailu resursseista voisivat kuitenkin muuttaa taas tilannetta.
Joka tapauksessa ei olisi järkevää olettaa, että vuosien 2022–2024 kongressilla olisi merkittävästi aikaa tai halua mahdollisten uusien Nato-jäsenten sopimusten ratifiointikeskusteluille. Olisi viisaampaa saada Suomea (ja Ruotsia) koskevat asiat päätökseen ennen kuin nykyisen kongressin toimikausi päättyy tammikuussa 2023.
Jäsenyyden strategiset seuraukset
Suomen Nato-jäsenyyttä ei saa edes periaatteessa pitää lyhyen aikavälin vastauksena lyhytaikaiseen kriisiin. Sillä on kaksi pitkän aikavälin tavoitetta.
Merkittävin tavoite on suoja Venäjän tapahtumista johtuvien vaarojen ja epävarmuustekijöiden varalta. Niitä aiheuttaa presidentti Putinin taistelunhaluinen ja sotilaallinen revisionismi, jolla ei ole selkeitä ajallisia tai maantieteellisiä rajoja. Siihen kuuluvat venäläisen imperiumin jälleenrakentaminen, Euroopan turvallisuustilanteen muuttaminen ja strateginen kumppanuus vallitsevaa tilannetta horjuttamaan pyrkivien samanmielisten mahtien – etenkin Kiinan – kanssa. Pidemmällä aikavälillä ei ole varmuutta siitä, että Putinin vallasta poistuminen tarkoittaisi automaattisesti paluuta vallitsevaa tilannetta ylläpitävään politiikkaan. Uudet ”vaikeat ajat” voivat olla yhtä todennäköisiä. Rauhanomainen muutos vuosina 1989–1991 oli historiallinen poikkeus, ei vallitseva tila.
Yhdysvaltojen sitoutumisen tason ja euroatlanttisten strategisten asioiden johtamisen kehitystä hallitaan myös parhaiten Nato-jäsenyyden kautta. Yhdysvaltojen strateginen painopiste on indopasifisella alueella. British Integrated Review (2021) kutsuu tilannetta painopisteen siirtymiseksi (Tilt, kallistuma). Tämä ei välttämättä tarkoita sitä, että Yhdysvallat olisi menettänyt kiinnostuksensa Euroopan asioihin. Washington arvostaa merkittävää painoarvoa, jota Eurooppa tuo Yhdysvaltojen kilpailuun Kiinan kanssa. EU:lla ja Yhdysvalloilla ei ole varaa vastakkaisiin digitaalisiin, teknologisiin ja normatiivisiin toimiin strategisessa kilpailussa Kiinan kanssa. Symmetrian kannalta Kiinan ja Venäjän strateginen kumppanuus yhdistää euroatlanttiset ja indopasifiset näyttämöt. Tosiasia on kuitenkin se, että Yhdysvallat käyttää suhteellisesti vähemmän voimavaroja euroatlanttisella alueella. Strategiseen harmaaseen vyöhykkeeseen kuuluvat Euroopan maat eivät todennäköisesti pääse hyötymään näistä voimavaroista ensisijaisesti.
Jos Suomi ja Ruotsi liittyvät Natoon, EU:n 26 jäsenvaltiosta 22 kuuluu Natoon.
Tässä yhteydessä on syytä huomata, että kahtiajakoa aiheuttava keskustelu EU:n strategisesta autonomiasta ja Nato-keskeisestä puolustuksesta vaimentunee, kun puolustusmenot kasvavat Euroopassa ja Naton ja EU:n yhteneväisyys lisääntyy: jos Suomi ja Ruotsi liittyvät Natoon, EU:n 26 jäsenvaltiosta 22 kuuluu Natoon. Täydentävyys on pelin henki.
Jos Yhdysvallat irtisanoutuisi roolistaan viidennen artiklan johtajana, Natosta järjestönä ja takaajana tulisi luultavasti olennaisesti eurooppalainen asia. Tämä ei olisi ihanteellinen tilanne: viidennen artiklan toteutus ilman Yhdysvaltojen voimaa ja laajennettua ydinpelotetta olisi melkoinen haaste. Mutta tällainen epäsuotava ja raskas tilanne olisi vieläkin kovempi ”Euro-Natoon” kuulumattomille valtioille.
Demokraattisessa keskustelussa Nato-jäsenyydestä Suomen valinnan tulisi perustua pitkän aikavälin näkymiin eikä vain välittömiin pelkoihin. Naton ulkopuolelle jääminen olisi suurempi riski, kun tarkastellaan Venäjän vaaraa ja Yhdysvaltojen strategista kehitystä.
* François Heisbourg on Fondation pour la Recherche Stratégique -säätiön erityisneuvonantaja ja Euroopan erityisasiantuntija International Institute for Strategic Studies -instituutissa. Hän laati ulkoministeriölle arvion Suomen mahdollisen Nato-jäsenyyden vaikutuksista yhdessä Mats Bergquistin, René Nybergin ja Teija Tiilikaisen kanssa. Arvio julkistettiin Helsingissä huhtikuussa 2016.